Проект

Понятия и определения

Административные органы – органы государственного управления, органы хозяйственного управления, органы исполнительной власти на местах, подведомственные им или напрямую Кабинету Министров организации, учреждения, а также органы самоуправления граждан и иные негосударственные организации, выполняющие отдельные государственные функции согласно законодательству или осуществляющие деятельность, которой официально придается государственное значение;

Государственные услуги – это действия (решения) предоставляющего характера, выражающие публичное назначение и функции государственного управления и совершаемые от лица государства компетентными органами и организациями в отношении конкретных заинтересованных лиц (физических или юридических), в интересах этих лиц или ради соблюдения установленного законодательством публичного порядка, в форме предоставления информации, материальных или нематериальных благ, прав и преимуществ, а также юридически значимых документов;

Административные процессы – это логические серии взаимозависимых действий («шагов»), включающие в себя также функциональные и операционные процессы, которые используют ресурсы государственного органа (государственных предприятий) для создания или получения в обозримом или измеримо предсказуемом будущем полезного для пользователя «выхода», такого как продукт или услуга;

Реинжиниринг административных процессов – фундаментальное перепроектирование деятельности государственных органов посредством подъема технических, организационных, технологических и методологических решений на новый уровень, создание новых, эффективных процессов в управлении для достижения высокой эффективности по таким показателям, как стоимость, качество, сроки предоставления услуг;

Бэк-офис – организационные подразделения органов управления, административные процессы которых направлены на осуществление базовых операций по учету, накоплению, хранению, обработке и передаче информации для предоставления фронт офисами качественных онлайн услуг;

Фронт-офис – общее наименование группы специалистов, подразделение (отдел) или процессы в государственных организациях, отвечающие за непосредственную работу с пользователями услуг;

Аутсорсинг – передача определенных видов административных процессов и производственных функций (за исключением контрольных, надзорных и иных обязательных функций административного органа) специализированным организациям на договорной основе.

I. ВВЕДЕНИЕ

Глобализационные процессы во всех сферах требуют использования наиболее эффективных способов развития, усовершенствования и модернизации. Органы государственного управления, негосударственные коммерческие организации и другие учреждения независимо от правового статуса в развитых странах переходят от традиционных, линейно-дивизионных методов управления к современным, ориентированным на нужды потребителя методам управления.

По своей природе, административные органы имееют специфику “расширения”, в результате чего ежегодно повышаются расходы на потребляемые ресурсы, усложняется процесс управления, снижается оперативность и гибкость к изменениям внешней среды. Снижение эффективности в целом негативно отражается на выполнение административным органом определенных функций и задач, а также создает негативную среду, которая снижает качество предоставления государственных услуг.

Следует отметить, что на сегоднящний день применение методов CPI (англ. Continuous Process Improvement) или TQM (ингл. Total quality management) для улучшения качества оказания государственных услуг административными органами, особенно в развивающихся странах бывшего советского пространства, не дает ожидаемого уровня удовлетворенности у населения. Основной причиной является то, что многие методы оказания государственных услуг требуют кардинального реформирования, а оптимизация или частичное улучшение не будут давать ожидаемого эффекта в долгосрочном периоде.

Одним из методов по кардинальному реформированию государственных услуг является метод реинжиниринга бизнес (в настоящих методических рекомендациях мы используем термин «административных») процессов, который предусматривает многократное повышение эффективности деятельности административных органов в короткие сроки и с применением современных средств информационно-коммуникационных технологий. Концепцию реинжиниринга в современный менеджмент впервые ввел Майкл Хаммер профессор Массачусетского технологического института[1] в начале 1990-х годов. Реинжиниринг успешно применялся в крупнейших компаниях мира и банковском секторе, впоследствии применялся и в госуправлении.

В целях развития системы “Электронное правительство”, повышения качества предоставления государственных услуг, а также ускорения проведения государственных реформ в данном направлении было принято Постановление Президента Республики Узбекистан от 27 июня 2013 года №ПП-1989 “О мерах по дальнейшему развитию Национальной информационно-коммуникационной системы Республики Узбекистан”, в соответствии с которым была утверждена Комплексная программа развития Национальной ИКТ системы на 2013-2020 гг.

Комплексная программа предусматривает ряд мероприятий по проведению кардинальных реформ деятельности органов государственного управления, повышению качества и расширения доступа к государственным услугам. В частности, Постановлением Кабинета Министров от 31 декабря 2014 года №377 «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка оказания государственных услуг субъектам предпринимательства», согласно которому с 1 января 2015 года при оказании государственных услуг субъектам предпринимательства госорганы и другие организации, оказывающие государственные услуги должны самостоятельно получать в течении одного рабочего дня все необходимые документы и информацию, имеющиеся в других государственных органах и организациях посредством информационного взаимодействия.

Основная цель вышеуказанной Комплексной программы включает в себя не только развитие информационно-коммуникационных технологий в административных органах, но также улучшение межведомственного информационного взаимодействия, ускорение процессов и снижение расходов, повышение эффективности деятельности самих административных органов, а также удовлетворенности пользователей государственных услуг в рамках реализации проектов по развитию системы «электронное правительство».

С принятием Указа Президента Республики Узбекистан от 15 мая 2015 года №УП-4725 «О мерах по обеспечению надежной защиты частной собственности, малого бизнеса и частного предпринимательства, снятию преград для их ускоренного развития» был начат новый этап в сфере предоставления государственных услуг. В соответствии с настоящим Указом Президента было установлено, что с 1 января 2016 года на базе инспекций по регистрации субъектов предпринимательства будут созданы и начнут функционировать центры “одного окна”. При этом, было также установлено, что по услугам, оказываемым через центры “одного окна”, административные органы не имеют право принимать непосредственно от субъектов предпринимательства документы для оказания им государственных услуг.

Еще одним важнейщим документом стало постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 13 мая 2015 года №120 «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка оказания государственных услуг и межведомственного информационного взаимодействия государственных органов и иных организаций», в соответствии с которым были определены мероприятия по усилению межведомственного взаимодействия, а также порядок ведения единого реестра государственных услуг.

Безусловно, вышеотчемечнные реформы должны повысить оперативность мероприятий по реинжинирингу административных процессов при предоставлении государственных услуг административными органами, усовершенствовать систему межведомственного взаимодействия, а также повысить информационную безопастность.

Во многих развитых странах, в частности в Южной Корее (финансовые услуги, государственные закупки), Сингапуре (жилищное строительство, здравоохранение), Бельгии и Саудовской Аравии (услуги местных органов власти) реинжиниринг административных процессов административных органов демонстрировал ряд положительных результатов.

По мере возрастания требований населения на качество государственных услуг, возрастает также и требования к качеству электронных государственных услуг. Кроме того, требования к электронным государственным услугам будут возрастать по мере развития сферы ИКТ. Обычного гражданина или субъекта предпринимательства интересует в первую очередь получение государственной услуги в короткие сроки по низким ценам. При этом, их может не интересовать какое министерство или ведомство будет оказывать данные услуги.

На практике многие виды услуг требуют межведомственное взаимодействие нескольких министерств и ведомств. В этой связи, развитие в республике межведомственного электронного взаимодействие играет важнейщую роль.

На первом этапе реализации программ развития системы «Электронное правительство» целесообразно определить перечень приоритетных видов государственных услуг для осуществления мероприятий по реинжинирингу. При этом, наиболее востребованные услуги могут быть отобраны в качестве приоритетных услуг для проведения реинжиниринга административных процессов.

На сегоднящний день практически все министерства и ведомства оказывают определенные виды услуг через собственные веб-сайты или Единый портал интерактивных государственных услуг. Однако, многие виды услуг находятся на первой или второй стадии онлайн зрелости, т.е. являются информационными услугами. При этом, перевод государственных услуг в онлайн режим или повышение их онлайн зрелости должно осуществляться только после проведения мероприятий по реинжинирингу.

II. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

2.1. ПРИНЦИПЫ ПРОВЕДЕНИЯ РЕИНЖИНИРИНГА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ

Реинжиниринг административных процессов, в отличии от других методов реорганизации, предполагает проведение фундаментальных изменений в сравнительно короткие сроки. Скачкообразные положительные результаты в сравнительно короткие сроки требуют одновременно отказ от неэффективных методов, средств и рудиментных процедур, а также автоматизацию новых процессов с применением современных средств информационно-коммуникационных технологий.

Реинжиниринг административных процессов использует различные принципы, однако в опыте развитых стран были сформированы определенные общепринятые принципы, которые играют важное значение при построении архитектуры «электронного правительства», направленного на максимальное удовлетворение потребностей пользователей услуг (“citizen centric”). В частности, среди них можно выделить нижеследующие:

Политическое решение и воля руководства. В отличии от коммерческих структур, которые преследуют цель максимизации прибыли от реинжиниринга, государственные органы должны иметь мотивацию по повышению эффективности и полезности для общества в целом предоставляемых услуг.

Искусственно создаваемые препятствия или другие действия руководителе и сотрудников административных органов, направленные на ограничение мероприятий по реинжинирингу административных процессов, могут стать серьезным препятствием при модернизации государственных услуг.

В этой связи, для проведения реинжиниринга в административных органах «сверху вниз» решающим фактором является политическое решение и воля высшего руководства.

Ставка на общую эффективность. Реинжиниринг позволяет повысить эффективность как для государственных органов, так и пользователей услуг (население, субъекты предпринимательства).

Идеальный вариант внедрения зрелой онлайн услуги, предусматривает кардинальную реформу системы предоставления данной услуги и устранение «пороков» бюрократии, оптимизируя и сохраняя лишь ее позитивные стороны и необходимые условия.

Определение приоритетных направлений для внедрения электронных услуг.

Как любые другие виды реформ в госуправлении, проведение реинжиниринга в министерствах и ведомствах потребует значительные финансовые, временные затраты и человеческие ресурсы.

На практике разработка и внедрение э-услуг непосредственно связано со значительными инвестиционными вложениями, а развивающие страны, как правило имеют ограниченный бюджет на развитие э-Правительства. Поэтому, любые ошибки при реализации реформ в сфере э-Правительства повлекают за собой серьезные невозвратные бюджетные средства. В этой связи, в качестве объекта реинжиниринга целесообразно определять конкретные виды услуг в качестве приоритетных государственных услуг, которые будут оказываться в электронном виде или по принципу “одно окно”.

В качестве приоритетных услуг, следует выбирать в первую очередь наиболее востребованные для населения и субъектов предпринимательства государственные услуги, направленные на решение социально-экономических задач и развитие бизнеса.

Создание удобств для пользователей. Данный принцип подразумевает, что реинжиниринг должен основываться на создании удобств для пользователей услуг.

Для того, чтобы пользователи имели доступ к услугам государственных органов, должна быть внедрена система многоканальных услуг, т.е. альтернативные каналы доступа к государственным услугам (через мобильные телефоны, СМС оповещения и т.д.).

Тогда как развивающиеся страны стараются только внедрять онлайн услуги, в развитых странах уже начали реализовывать концепцию «проактивных» онлайн услуг, т.е. услуг, которые не ожидают запроса от потребителя (например, после рождения ребенка он автоматически ставиться в очередь в детский сад и школу, и от родителей не требуется дополнительных действий).

Процессы имеют привилегию над функциями. В большинстве случаев в органах государственного и хозяйственного управления каждое функциональное подразделение обращает внимание только своим фнукциональным обязательствам, а конечный результат не интересует никого кроме руководства. При этом, если каждое функциональное подразделение занимается определенной частью поставленной задачи, то оно может не иметь достаточной информации о текущей деятельности других подразделений и в результате слабой общей координации деятельности организации наблюдаются недостатки в определенных процессах.

Поэтому реинжиниринг акцентируется на процессах, нежели на функциях. Реинжиниринг административных процессов также предусматривает внедрение механизмов целостного контроля процессов, а также обеспечивает заинтересованность всех структурных подразделений на достижение конечного результата.

Делегирование и децентрализация. Проведение РБП зачастую связана с делегированием полномочий и функций от центрального аппарата к территориальным подразделениям и подведомственным организациям. Теория о строгой организационной иерархии Макса Вебера, в основе которого лежит прямолинейная функциональная подчиненность всех нижестоящих звеньев, не всегда применима в условиях э-Правительства.

Кроме этого, административные органы могут передавать определенные задачи другим организациям путем аутсорсинга (метод аутсорсинга более подробно будет изложен в разделе 2.5).

Инновационный подход должен применяется в реинжиниринге всех административных процессов. На практике, реинжиниринг административных процессов рождается на основе инновационных инициатив.

Следует отметить, что многие инновационные инициативы могут быть далеки от реальной ситуации. В частности, они могут требовать наличие сложных технологий или больших финансовых ресурсов. Однако, все инновационные инициативы и идеи имеют важное значение для реинжиниринга.

И нформационно-коммуникационных технологий дают высокие положительные результаты только тогда, когда применяются на новых процессах, созданных с помощью реинжиниринга административных процессов. Результаты реинжиринга административных процессов тесно взаимосвязаны с ИКТ, однако автоматизация неэффективных процессов с помощью ИКТ не является целью реинжиниринга.

Автоматизация неэффективных процессов способствует облегчению определенных задач в краткосрочном периоде, однако это не только не создает достаточных удобств для пользователей, но еще больше подчеркивает все недостатки устаревшей системы. Поэтому, информационно-коммуникационные технологии должны применяться на новых процессах, созданных с помощью мероприятий по реинжинирингу.

Глубокий анализ всех факторов. При изучении проблемных вопросов предоставления государственных услуг необходимо обращать внимание на глубокий анализ всех факторов, в том числе на изучение внутренней и внешней среды. Как известно, на сегоднящний день в предоставлении некоторых видов государственных услуг участвуют два или более административного органа. Поэтому, требуется изучение всех административных процессов во всех административных органах, задействованных в процессе предоставления определенной услуги. Кроме того, целесообразным является проведение опроса самих пользователей государственных услуг при проведении мероприятий по реинжинирингу.

Также, существует определенный перечень ошибок, которые создают серьезные препятствия при проведении мероприятий по реинжинирингу и их необходимо учитывать. Примеры аналогичных ошибок приведены в приложении №1.

2.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ – КАК ОБЪЕКТ РЕИНЖИНИРИНГА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ

2.2.1. Концепция государственных услуг. В данных методических рекомендациях в качестве объекта реинжиниринга административных процессов рассматриваются государственные услуги, предоставляемые населению (G2C) и субъектам предпринимательства (G2B). При этом, G2G услуги, которые по международной практике относятся к услугам, оказываемым одним административным органом другим административным органам, в условиях Узбекистана относятся к межведомственному взаимодействию и следовательно не подпадают под категорию государственных услуг.

Следует отметить, что понятие государственных услуг является сравнительно новым институтом в Узбекистане, которое до сих пор не имеет однозначного толкования. В соответствии с постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 13 мая 2015 года дано следующее определение для государственных услуг: «государственная услуга — деятельность по предоставлению услуг органами государственного управления, государственной власти на местах и другими государственными организациями (далее — государственный орган), осуществляемая по запросам заявителей, в том числе в уведомительном порядке, в пределах установленных полномочий данных органов и организаций, направленная на обеспечение реализации прав и законных интересов заявителей, предусмотренных законодательством Республики Узбекистан». Если более подробно приводить определение для данного определения, государственные услуги - это действия (решения) предоставляющего характера, выражающие публичное назначение и функции государственного управления и совершаемые от лица государства компетентными органами и организациями в отношении конкретных заинтересованных лиц (физических или юридических), в интересах этих лиц или ради соблюдения установленного законодательством публичного порядка, в форме предоставления информации, материальных или нематериальных благ, прав и преимуществ, а также юридически значимых документов.

Г осударственны е услуг и имеют следующие признаки:

· Действия (решения), носящие предоставляющий характер. Услуги - это действия, направленные на предоставление информации, материальных и нематериальных благ, прав и преимуществ адресату (получателю услуг). Это действия, совершаемые в пользу адресата. Как правило, они совершаются по заявлению или запросу заинтересованного лица (гражданина, предпринимателя), но в предусмотренных законодательством случаях – по инициативе компетентного органа по долгу службы (например, в отношении малолетних или недееспособных лиц, пострадавших от ДТП, инвалидов и престарелых, а также в случаях обязательного опубликования информации о деятельности компетентных органов и т.д.);

• Государственные услуги – это действия, имеющие конкретный адресат, т.е. действия индивидуального характера. Даже если адресат множественный (группа лиц), услуга – это всегда индивидуально-конкретный акт предоставления определенных благ конкретному лицу (лицам). Этим государственные услуги отличаются от нормотворческой деятельности, в результате которой устанавливается абстрактная норма.

• Выражающие публичное назначение и функции государственного управления. Государственное управление – вид государственной деятельности, публичное назначение которой состоит в обеспечении исполнения закона и практической реализации государственной политики. По-другому, в науке этот вид государственной деятельности называется исполнительно-распорядительной деятельностью. Данный признак означает, что другие виды государственной деятельности (законотворчество и правосудие) и, соответственно, деятельность представительных и судебных органов власти к государственным услугам не относятся.

• Кроме того, надо учитывать, что государственные органы помимо выполнения своих прямых публичных задач и функций могут участвовать и в гражданско-правовых отношениях, в частности, при осуществлении хозяйственной деятельности для пополнения своих внебюджетных фондов или при совершении рядовых закупок для собственных оперативных нужд, не имеющих государственного значения. К государственным услугам такую деятельность гражданско-правового характера относить не следует, потому что такие виды деятельности не выражают публичное назначение государственного управления, не несут в себе его функций и носят сугубо частный характер. Все государственные услуги совершаются от лица государства.

• Государственные услуги предоставляются заинтересованным лицам – физическим или юридическим. Это значит, что к государственным услугам относятся только внешние действия, адресованные частным лицам, а не внутренним структурам, собственному персоналу или подведомственным организациям. Соответственно, получателями государственных услуг могут выступать физические или юридические лица, а также группы таких лиц. Публичные субъекты, например, государственные органы, по определению не могут выступать получателями государственных услуг. Их взаимодействие осуществляется в ином порядке: в порядке административного содействия, межведомственной координации, в конституционном порядке взаимодействия ветвей власти и т.д.

• Государственные услуги предоставляются в интересах заинтересованных лиц или ради соблюдения установленного законодательством порядка. Государственные услуги, в отличие от частных, нередко предоставляются в силу установленного публичного порядка, а не по личному предпочтению гражданина или предпринимателя. Например, выдача лицензии или государственная регистрация предприятия осуществляются в принципе не в индивидуальных интересах получателя услуги, а в публичных интересах в соответствии с установленным законодательством публичным порядком. Однако, этот факт не меняет предоставляющего характера таких действий;

• Государственные услуги предоставляются в форме предоставления информации, материальных или нематериальных благ, прав и преимуществ, а также юридически значимых документов. Заметим, что возможны государственные услуги сложного или комплексного характера, предоставляющие получателю ряд благ, преимуществ, пакет документов или представляющие собой комплекс взаимосвязанных предоставляющих действий. Например, при регистрации предприятия постановка на учет в налоговых органах, органах статистики и другие сопряженные учетно-регистрационные действия могут производится автоматически без дополнительного обращения. Точно также, программа мер социальной защиты престарелых может предусматривать комплекс услуг, оказываемых соответствующему адресату.

Не относятся к государственным услугам:

1. Исполнительно-распорядительная деятельность вышеперечисленных компетентных органов и организаций[2] неблагоприятного для адресата характера. Например, выдача лицензии считается государственной услугой, а прекращение действия лицензии по инициативе административного органа – неблагоприятная для адресата мера – государственной услугой признаваться не может и должно осуществляться только по соответствующей административной процедуре. Заметим, что отказ в выдаче лицензии тоже является неблагоприятной мерой, поэтому в этом случае должна действовать административная процедура, а правовой режим государственных услуг перестает действовать. Обжалование решения об отказе в выдаче лицензии в вышестоящий административный орган будет считаться уже правовым спором и относиться к юрисдикционному государственному управлению.

2. Нормотворческая деятельность: издание нормативно-правовых актов и внутренних нормативных актов. Участие заинтересованной общественности в подготовке нормативно-правовых актов относится к правовому режиму открытости деятельности органов государственной власти и управления и не должно относиться к государственным услугам.

3. Рассмотрение предложений граждан в силу того, что оно не носит предоставляющего характера, а относится к формам участия граждан в государственном управлении.

4. Внутриорганизационная деятельность или организационно-управленческая деятельность, направленная на подчиненных или подведомственных лиц. Повышение квалификации кадров административного ведомства – это пример внутриорганизационного управления. Дисциплинарное производство в административных органах, равно как и большая часть управления кадрами государственной службы в сфере государственного управления относится к внутриорганизационной деятельности и не подпадает под признаки государственных услуг. Увольнение с государственной службы должно производиться с соблюдением административной процедуры, но оно не относится к государственным услугам в силу своего в принципе неблагоприятного для адресата характера. Лишь прием на государственную службу подпадает под признаки государственных услуг и, следовательно, должен отвечать их стандартам.

5. Контрольно-надзорная деятельность компетентных органов. Заметим, что налоговая и иная обязательная отчетность, предусмотренная законодательством для субъектов предпринимательства, относится к контрольно-надзорной деятельности государства и не носит предоставляющего характера. Соответственно, действия компетентных органов по приему и обработке отчетности не должны считаться государственными услугами. Однако, предоставление возможности сдать отчетность в электронной форме может считаться услугой, предоставляемой со стороны государства для удобства предпринимателя. Полагаем, что электронные услуги должны развиваться в рамках другого института – электронного правительства, предмет которого охватывает всю деятельность государства в аспектах, связанных с электронизацией.

6. Оперативно-розыскная деятельность, дознание, следственные и иные действия, связанные с применением государственного принуждения.

7. Хозяйственная деятельность административных органов, не имеющая государственного значения, носящая частный коммерческий характер и предназначенная для формирования их собственных внебюджетных фондов. Такая деятельность по юридической природе является частно-правовой и должна отличаться от платных государственных услуг, в которых реализуются государственные функции, а плата играет лишь компенсационную роль.

8. Кроме того, в деятельности следующих субъектов не предоставляются государственные услуги:

a. Президент Республики Узбекистан и подчиненные ему структуры;

b. Олий Мажлиса Республики Узбекистан и местных органов представительной власти;

c. Омбудсман по правам человека Олий Мажлиса Республики Узбекистан;

d. Кабинета Министров Республики Узбекистан (подчиненные структуры являются исключением);

e. Органы прокуратуры;

f. Служба национальной безопасности (за исключением лицензирования);

g. Министерство обороны;

h. Судебных органов.

2.2.2. Классификация государственных услуг. Так как, в качестве объекта реинжиниринга административных процессов буду анализироваться государственные услуги для более глубокого понятия их сущности, приведем классификацию их основных видов.

По форме участия государства можно различить прямые (первичные) или производные государственные услуги. Прямые (первичные) услуги – это те, которые оказываются непосредственно государственными органами, производные – это услуги, которые государство предоставляет посредством государственных предприятий, учреждений, организаций или негосударственных организаций согласно законодательству или на основании публичных договоров (государственно-частное партнерство или государственный заказ частным структурам).

Прямые государственные услуги, как правило, подразумевают использование государственно-властных полномочий. Поэтому они и предоставляются непосредственно компетентными органами государства. Производные государственные услуги, как правило, не предполагают применения государственно-властных полномочий, но в силу своего публичного значения предоставляются от лица государства и остаются в его ведении.

Согласно международной практике имеется разделение по пользователям государственных услуг , предоставляемые предпринимателям (G 2 B ), населению ( G 2 C ) и другим административным органам ( G 2 G ). По нашему определению, G 2 G относятся к процессам взаимного обмена информацией между административными органами, следовательно, не подпадают под определение государственных услуг. Поэтому, в настоящих методических рекомендациях в качестве объекта реинжиниринга были выбраны G 2 B и G 2 C услуги, однако в отдельных случаях мероприятия по реинжинирингу могут также включать в себя и отношения межведомственного характера ( G 2 G ).

По объекту услуги деляться на:

• Информационные – по поводу информации;

• Материальные – по поводу материальных благ;

• Нематериальные – по поводу нематериальных благ;

• Организационно-правовые услуги – по поводу публичного порядка (прав, преимуществ, юридически значимых документов).

По способу взаимодействия с потребителем:

• Непосредственные;

• Электронные.

По критерию оплаты:

• Платные;

• Бесплатные.

По субъектам, государственные услуг могут предоставляться:

Центральными и региональными органами государственного управления;

Центральными и региональными органами хозяйственного управления (в том числе, Государственными унитарными предприятиями);

Областными, районными и городскими ҳокимиятами;

Органами самоуправления;

ННО и общественными объединениями.

Естественно, имеется тесная взаимосвязь между предоставлением государственных услуг и административными процессам административных органов. Данная тесная взаимосвязь обнаруживается когда в административных органах работают административные процессы в предоставлении государственных услуг, то есть, каждая государственная услуга предоставляется с использованием административных процессов. Однако, не все действия, в рамках которых применяется административное производство, относятся к государственным услугам.

В этой связи, из всех функций, входящих в перечень полномочий административных органов следует выделять государственные услуги в качестве объекта реинжиниринга административных процессов. Обязательным условием внедрения новой модели услуги по результатам реинжиниринга является – обеспечение реализации всех административных процессов предоставления государственных услуг на основе утвержденных нормативно-правовых регламентов. То есть, все шаги предоставления государственной услуги должны быть закреплены в нормативно-правовых актах. При этом, целесообразно разработать единые стандарты к нормативно-правовым документам по предоставлению государственных услуг. Так как, отсутствие единых нормативно-правовых стандартов может привести к трудностям в реализации единой государственной политики по улучшению качества государственных услуг.

2.3. АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ

Следует отметить, что в связи с отсутствием в законодательстве Республики Узбекистан единой концепции административных процессов, они формировались в различных нормативно-правовых актах по-разному, исходя из интересов административных органов, пользующихся данными нормативно-правовыми актами. По этому, регистрация, лицензирование, сертификация и другие виды административных процессов регулируются различными нормативно-правовыми актами, а отсутствие единых законодательных принципов и требований по их разработке привело к тому, что со стороны административных органов создавались очень часто дополнительные и новые административные барьеры, без учета интересов физических и юридических лиц.

При этом, несмотря на то, что в республике каждый административный орган имеет специфические и несвойственные другим органам административные процессы, можно описать их общие черты.

Решение данной проблемы должно осуществиться после разработки и принятия Закона Республики Узбекистан “Об административных процедурах”.

Административные процессы непосредственно связаны с осуществлением государственных функций, в том числе с эффективностью предоставления государственных услуг. Поэтому, отдельное внимание заслуживает проведение общего анализа административных процессов. Проведение данного анализа также важно с точки зрения разработки текущей и будущей моделей государственных услуг по итогам реинжиниринга административных процессов.

Административные процессы включают в себя общий порядок, принципы и правила реализации государственных функций. Кроме того, административные процессы включают в себя полномочия по предоставлению государственных услуг, относящихся взаимоотношениям физических и юридических лиц с административными органами (действия, связанные с подачей заявления, регистрации, получения гарантий и преференций, получением, продлением срока, переоформлением лицензий, разрешений, справок и других документов, а также реализацией других прав и интересов физических и юридических лиц).

Общую схему административных процессов, связанных с предоставлением государственных услуг можно изобразить аналогично как это сделано в рисунке 1.

Компетентный орган на основании обращения в установленном порядке обеспечивает рассмотрение вопроса соответствующей экспертной (рабочей) группой, комиссией и заинтересованными органами (при необходимости, с использованием межведомственной системы информационного взаимодействия).

На практике, в процессе предоставления государственной услуги могут участвовать экспертные (рабочие) группы и другие местные, ведомственные или республиканские комиссии, в процессе согласования могут участвовать ли не участвовать заинтересованные органы, а в некоторых случаях административные дела рассматриваются на месте. При необходимости, компетентный орган создает условия для исправления ошибок и недостатков заявителем. По итогам рассмотрения каждого обращения компетентный орган выдает положительное или отрицательное решение – предоставляется одобрение, разрешение, заключение по итогам рассмотрения обращения или же оформляет соответствующий документ (справку). В частности, компетентным органом может быть представлено решение касательно исправления или устранения допущенной ошибки.

Следует отметить, что по направлению инициативы административные процесс деляться на два вида:

1. Административные процессы по инициативе заявителя. В данном случае, заявитель обращается с соответствующими документами компетентному органу.

2. Административные процессы по инициативе компетентного органа. Компетентный орган инициирует производство по административному делу и направляет заявителю предупредительное письмо или оповещение.

В некоторых административных процессах заявитель (физическое или юридическое лицо) может обращаться компетентному органу непосредственно или через своих представителей, а некоторых случаях требуется его личное обращение в административный орган. В случаях, когда заявитель имеет право обращаться посредством представителей, обращение подается через физические (адвокат, близкие родственники и другие физические лица), а также юридические (консалтинговая, партнерская компания и т.д.) лица на основании доверенности.

При этом, административные процессы не должны терять свою сущность независимо от формы обращений и вида их регистрации, а также форм получения ответа. В частности, виды принятия обращений, формы подачи обращений и получения ответов на них можно схематически изобразить на рисунке 2.

В данном случае следующие факторы имеют важное значение, они также должны учитываться в реинжиниринге административных процессов:

1) Независимо от видов административных процессов по принятию обращений, после принятия документов административный орган должен выдавать заявителю оповещение об их принятии с указанием даты получения данных документов. В частности, на все виды обращения, поступивщих в бумажном, электронном или устном виде заявитель должне получать соответствующее оповещение. В частности, создание возможности трекинга процессов рассмотрения электронных обращений позволит создать дополнительные удобства для заявителей.

2) Первоначально может быть направлено оповещение о получении документов, после оповещение о полноте документов. Однако период направления оповещений не должно превыщать одного дня, в противном случае у заявителя могут быть проблемы с иправлением документов.

3) По итогам обращения, заявителю направляется ответ. В некоторых случаях по итогам завершения административных процессов, направление ответу заявителю не является обязательным, однако в данных случаях заявитель должен быть осведомлен касательно логического завершения административного процесса. Например, при предоставлении таких государственных услуг, как приём детей в школу, получение нового гражданского паспорта направление письменного ответа может не требоваться.

4) Заявитель должен должен иметь право обращаться с заявлением в вышестоящие органы, органы прокуратуры, юстиции, в суд или в СМИ в случае несогласия с решением компетентного органа или результатом административного процесса.

2.4. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕИНЖИНИРИНГА

Главная стратегия проведения реинжиниринга административных процессов в органах государственного и хозяйственного управления – создание для пользователей государственных услуг удобной инновационной среды, где с одной стороны максимально удовлетворяются потребности и нужды пользователей (потребителей), с другой стороны повышается эффективность деятельности органов государственного и хозяйственного управления.

Целями реинжиниринга административных процессов являются:

Целями РБП являются:

- снижение административного бремени населения и предпринимателей, в том числе снижение временных и ресурсных затрат, сокращение количества и упрощение процессов;

- повышение эффективности, оперативности и эластичности государственных органов и государственных служащих с учетом изменчивых требований потребителей;

- обеспечение государственной защиты интересов населения и предпринимателей, а также удовлетворение потребностей и нужд по государственным услугам;

- расширение доступа к пользованию государственными услугами для населения и предпринимателей;

- обеспечение открытости и прозрачности в государственном управлении;

- совершенствование законодательства и устранение коррупционных факторов;

- установление конкретных границ ответственности и обязательств государственных служащих, разработка и внедрение в практику эффективных методов оценки их деятельности;

- внедрение современных и инновационных методов государственного управления с применением средств ИКТ.

Однозначно, достижение вышеперечисленных целей подразумевает реализацию ряда задач.

Данные задачи можно разделить на три основные группы:

а) правовые задачи;

б) организационно-технологические задачи;

в) задачи, связанные с развитием человеческого ресурса.

Стоит отметить, что успешность проведения реинжиниринга административных процессов не ограничивается лиш ниежеперечисленными задачами, так как на практике исходя из реальной ситуации могут добавляться дополнительные задачи:

а) Правовые задачи. Реинжиниринг административных процессов предусматривает решение задач, связанных с внесением изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты, при необходимости разработку новых нормативно-правовых актов. Решение правовых задач, в основном предусматривает:

- сокращение и облегчение процессов по количеству, срокам и ресурсным затратам;

- исключение этапов, которые не требуют принятия решения и не вносят дополнительный вклад в конечный результат;

- сокращение количества подаваемых документов для пользователей государственных услуг;

- внедрение норм прямого действия, исключение повторяющихся и ссылочных норм в законодательстве;

- исключение излишних бюрократических барьеров и коррупционных факторов;

- усовершенствование и модернизация законодательства.

б) Организационно-технологические задачи кроме решения задач, свяазанных с определением источников финансирования, включают следующее:

- разработка необходимых программных средств и решений;

- совершенствование инфраструктуры ИКТ (в том числе, call центров);

- снижение (оптимизация) расходов государственного бюджета при предоставлении государственных услуг;

- реформирование стратегий, технологий, административных и операционных процессов, для создания удобств пользователям услуг;

- изменение организационной структуры в административных органах;

- другие организационные задачи.

в ) Задачи, связанные с развитием человеческих ресурсов. Для организации эффективного функционирования новых процессов, созданных путем реинжиниринга административных процессов, необходимо привлечение высококвалифицированных специалистов в работу “фронт офисов” и “бэк офисов” административных органов.

Поэтому, необходимо на постоянной основ организовывать учебные курсы и тренинги, а тавже повышать квалификацию государственных служащих по пользованию средств ИКТ и программных обеспечений в процессе предоставления услуг населению и предпринимателям.

2. 5 . МЕТОДЫ РЕИНЖИНИРИНГА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ

Следует отметить, что в зарубежных источниках существует различное видение касательно методов реинжиниринга административных процессов, большинство из которых основано на устранение излишних шагов, практик и процессов путем использования средств ИКТ, а также внедрение новых эффективных процессов. При этом, внимание уделяется на:

• отказ от практики повторного внесения, передачи, обмена, резервирования больших объемов данных, которые не используются в проведении анализа, а также не вносят вклад в окончательный результат путем развития межведомственного электронного информационного взаимодействия;

• недопущение повторного осуществления одинаковых задач на разных этапах процессов;

• прекращение деятельности структурных подразделений, должностей и служебных обязанностей, конечный результат которых является неопределенным, неточным или логически безосновательным;

• мобилизация излишнего, бесполезного инвентаря, резерва материально-технических ресурсов и активов на реализацию других интересных проектов;

• гармонизация, объединение, оптимизация или сокращение целей, задач, функций и компетенций.

Вместе с тем, следует отдельно остановиться на следующих методах реинжиниринга административных процессов[3]:

2. 5 .1. Горизонтальное сжатие процесса – объединение нескольких работ в одну.

При традиционном способе ведения дел процессы представляются в виде сборочного конвейера, где каждый рабочий выполняет свои назначенные задачи при соблюдении определенных условий. То есть, деятельность всех структурных подразделений имеет тесную линейную взаимосвязь. Метод горизонтального сжатия процессов может быть осуществлен путем объединения административных процессов нескольких отделов или организаций.

В качестве примера можно привести государственную услуги выдачи субъектам предпринимательства справок по ИНН.

При традиционном способе ведения дел, раннее граждане в личном порядке обращались в районную ГНИ, где по крайней мере 2-3 сотрудника тратили рабочее время обрабатывая запрос гражданина и выдавали справку по ИНН в течении 3 рабочих дней. Длительность процесса обуславливалась тем, что обращение заявителя рассматривалось сначала в районной налоговой инспеции, в свою очередь районная инспекция обращалась в Комитет для включения ИНН заявителя в единую базу данных Государственной налоговой инспекции и для получения ответа затрачивалось определенное время[4].

Однако, с внедрением упрощенной процедуры регистрации субъектов предпринимательства, создание электронной БД налогоплательщиков по ИНН, реализация онлайн услуги по определению ИНН субъектов предпринимательства в государственных инспекциях по регистрации субъектов предпринимательства, а также внедрение интерактивной услуги по получению ИНН на веб-сайте Государственного налогового комитета, получение данной услуги была значительно упрощена. Кроме того, в каждом районе республики были сокращены затраты рабочих часов сотрудников для обработки запросов по ИНН, что привело к значительной экономии бюджетных средств. В данном случае, в двух отдельных органах – то есть, в районных инспекциях по государственной регистрации предпринимателей и районных налоговых инспекциях было осуществлено горизонтальное сжатие административных процессов по выдаче справок по ИНН.

Горизонтальное сжатие процесса не только уменьшает количество задействованных людей, но и в разы ускоряет выполнение всего процесса. Уменьшается количество ошибок и отпадает необходимость держать специальную группу людей для устранения ошибок. В результате уменьшения количества людей и четко распределенной ответственности между ними улучшается система координации их деятельности.

При проведении реинжиниринга административных процессов данным способом, один из основных факторов на которое, необходимо обращать внимание это то, что выполнение и контроль всех этапов процесса должны осуществляться одним или группой специалистов. То есть, один специалист или группа специалистов должны контролировать весь процесс целиком – с начала до конца.

2.5.2. Вертикальное сжатие процесса – исполнители принимают самостоятельные решения .

Данный метод РБП напрямую связан с концепциями делегирования полномочий по принятию решений и децентрализации власти. При традиционной системе организации работ, высшее руководство принимает все решения исходя из предположения, что исполнители не имеют ни времени, ни склонности, ни глубоких и всесторонних знаний для того, чтобы самостоятельно принимать решения. Если более грубже анализировать процессы, то многие виды решений могут приниматься в низких звеньях (за исключением принятия стратегических решений).

Вертикальное сжатие происходит за счет того, что в тех точках, где при традиционной организации работ исполнитель должен обращаться к управленческой иерархии, принимающей решения, исполнитель принимает решения самостоятельно. В результате уменьшаются временные задержки, снижается стоимость пользования услугой, ускоряется реакция на запросы клиента и увеличиваются полномочия исполнителей (рис. 4).

В условиях Узбекистана, неэффективность деятельности отдельных структур госуправления в настоящее время связано с тем, что в некоторых случаях сотрудники территориальных органов/подведомственных организаций не имеют полномочия по принятию решений по самым элементарным вопросам, обращаются и ждут указания «сверху» или процесс принятия решения проходит через несколько структурных подразделений, что требует затраты значительного времени. В этой связи, важным является делегирование центральным аппаратом министерства/ведомства полномочий территориальным органам и подведомственным структурам, где это возможно.

В частности, вертикальное сжатие процесса можно применить в ряде G2B и G2C услуг, включая при выдаче некоторых видов лицензий и разрешений. К примеру, можно задуматься о разрешительных процедурах при выдаче земельных участков или разрешений на строительство участков, где основное время затрачивается на ожидание по принятию решения от вышестоящих органов архитектуры и службы кадастра.

2. 5 .3. Делинеаризация процесса – применение последовательно-параллельных процессов

В применении данного метода рещающую роль играет внедрение современных средств информационно-коммуникационных технологий. Как известно, применение в управлении исключительно линейно-упорядоченных процессов, также как применение исключительно параллельных процессов имеет положительные и отрицательные стороны. Если применение только линейно-упорядоченных процессов приводит к затягиванию получения конечного результата, то применение исключительно параллельных процессов может привести к увеличению количества совершаемых ошибок.

С появлением современных информационные системы, в частности с внедрением на практике технологии “параллельного проектирования” (таких как, CAD/CAM - Computer Aided Design/ Computer Aided Manufacturing) появилась возможность одновременного применения последовательно-параллельных процессов. Суть данного метода состоит в том, что некоторые процессы выполняются в последовательном, тогда как другие взаимосвязанные процессы выполняются параллельно, а все возникающие несоответствия или ошибки в оперативном порядке устраняются с помощью специальных программных средств.

Данный метод может быть реализован в процессах предоставления некоторых видов услуг в Узбекистане. В частности, в процессах предоставления некоторых видов государственных услуг проводятся государственные закупки.

К примеру, Министерством труда и социальной защиты населения ежегодно обобщаются заявки от инвалидов и проводятся тендерные торги на закупку протезно-ортопедических изделий и технических средств реабилитации. Обобщение заявок занимает длительное время и только в конце года Министерство обобщает данные для формирования итоговой заявки. Тендерные торги на закупку протезно-ортопедических изделий проводятся только в следующем году, в результате инвалидам очень часто приходится ждать более 7-8 месяцев.

Внедрение параллельно-последовательных процессов в данной услуге значительно может упростить получения инвалидами протезно-ортопедических изделий. В данном случае, необходимо создание единой базы данных инвалидов, которая автоматически обновляется и внедрить практику закупки продукции через электронные тендерные торги УзРТСБ на периодической основе.

Следует отметить, что на практике делинеаризация процессов наблюдается в деятельности административных органов, хотя это не регламентировано в нормативно-правовых документах. Так, в процессе принятия ведомственных документов, некоторые внутриведомственные комиссии осуществляют деятельность методом очень схожим с делинеаризацией: все подразделения административного органа параллельно анализируют документ, а несоответствия устраняются в общих собраниях.

Делинеаризация процессов ускоряет выполнение поставленных задач и быстрее достичь конечного результата. Ускорение происходит по двум причинам. Во-первых, ряд работ выполняется параллельно. Во-вторых, уменьшается время, которое тратится на устранение несоответствий между предыдущими и последующими шагами процесса.

2.5.4. Введение вариантов процесса – процессы имеют различные варианты исполнения

Очень часто, пользователи госуслуг задаются вопросом, почему государственные органы обрабатывают запросы разных уровней сложности, затрачивая одинаковое время/ресурсы и применяя одинаковый подход. Это происходит также в процессе предоставления некоторых государственных услуг, процессы не всегда учитывают уровень сложности запросов. К примеру, административные органы в Узбекистане в среднем затрачивают от 1 до 2 мес. на решение обращений граждан касающейся коммунальной сферы. При этом, уровень сложности обращений сильно колеблется: имеют место сложные случаи, требующие вмешательство хокимиятов, судов, также имеют место простые случаи, такие как получение справок об отсутствии задолженности, и т.д. Однако, пока нет практики оперативного разделения данных обращений на категории по уровню их сложности с целью их ускоренного решения. Создание и внедрение единых БД, интегрирование их в работу коммунальных служб привело бы к значительному сокращению времени рассмотрению, например, при получении справок об отсутствии задолженности.

Традиционные процессы выполняются всегда идентично. В связи с этим обычно они оказываются очень сложными, так как учитывают различные исключения и частные случаи. Причем может случится так, что 80% времени тратится на 20% работы (закон Парето[5] - “20% наших усилий способны принести 80% результата”).

Новые перепроектированные процессы должны иметь различные версии для различных ситуаций, что очень актуально при быстром изменении рынка. При таком подходе процесс начинается с некоторого проверочного шага, определяющего, какая версия наиболее подходит к данной ситуации. Отдельные версии процесса являются ясными и простыми, т.к. каждый вариант ориентирован только на одну соответствующую ему ситуацию.

Так, например, общий процесс имеет 3 версии: простые случаи (обрабатываются компьютером без участия специалиста), средние по сложности случаи (обрабатываются специалистом с помощью экспертной системы/БД) и сложные случаи (обрабатываются специалистом, привлекающим экспертов) (рис. 6).

Значимым фактором успешного применения данного метода является то, что на специалистов проверочного шага, которые определяют уровень сложности обращений и варианты его исполнения, налагается большая ответственность. Кроме того, каждый вариант исполнения обращения должен быть закреплен с нормативно-правовой точки зрения, так как, заявитель, контролирующие органы, а также другие заинтересованные стороны могут в любое время задаваться вопросом – почему был выбран именно тот или иной вариант исполнения обращения. Также, следует отметить, что для установления конкретных критериев вариантов исполнения нужно глубоко изучить все возможные случаи, которые могут встречаться на практике.

2.5.5. Минимизация количества согласований и внедрение принципов «одного окна»

Еще один вид работ, не производящих непосредственных ценностей для пользователей услуг это – согласования. Задача реинжиниринга – минимизировать согласования в ходе исполнения процесса путем сокращения внешних точек контакта.

В условиях нашей страны, минимизация количества согласований является одним из ключевых методов упрощения административных процессов. Это касается большинства видов разрешительных процедур и выдачи лицензий. В первую очередь, необходимо как можно больше сокращать количество согласований в рамках предоставления одной услуги министерствами/ведомствами. Очень часто процесс предоставления разрешений/лицензий затягивается в виду громоздких процедур согласования между министерствами и ведомствами. Решение этой задачи непосредственно связано с внедрением принципов «одного окна», а также развитием единой системы межведомственного взаимодействия. Создание и интеграция БД, эффективно взаимодействующих между собой, позволит быстро осуществлять процедуры согласования.

Меры по снижению количества согласований могут осуществляться в рамках проводимых реформ по внедрению принципов «одного окна», где у пользователей сокращаются внешние точки контакта с государственными органами, а в идеальном случае через 1 точку, т.е. «одно окно» или одно ответственное лицо. Но для этого, должны быть успешно реализованы программы по созданию единой системы межведомственного взаимодействия (рис. 7).

Исходя из опыта развивающихся стран, в частности, Грузии и Азербайджана[6] внедрение принципа «одно окно» реализуется, в основном, двумя методами:

1-метод: во «фронт офисах» центров одного окна направляются представители государственных органов, которые взаимодействуют с «бэк офисами», выполняя представительские роли (азербайджанская модель);

2-метод: во «фронт офисах» центров одного окна работают специалисты, которые взаимодействуют с «бэк офисами» и не являются их представителями, а также не подчиняются им функционально (грузинская модель).

Каждый из вышеперечисленных методов по организации деятельности центров одного окна имеет как свои положительные, так и негативные стороны. Однако, функциональная независимость “фронт офисов” от “бэк офисов” обеспечивает высокую открытость, а также более высокую удовлетворенность от качества предоставляемых услуг.

2.5.6. ESIA

Метод ESIA (Erase, Simplify, Integrate, Automate) предполагает выполнение четырех основных действий, предназначенных для оптимизации существующих процессов. Его можно использовать в качестве дополнительного инструмента РБП.

Erase (исключить)

Исключение операций, которые не связаны с принятием решения. Устранение явных ошибок: дублирование функций в различных подразделениях, несоблюдение нормы управляемости, наличие несвойственных функций в функциональных блоках и т.д.

Simplify (упростить)

После освобождения от всего лишнего необходимо упростить до максимума все, что осталось. Централизация либо децентрализация функций управления в каждом из направлений деятельности государственного органа; обычно действие «упростить» следует проводить на особо сложных участках.

Integrate (объединить)

Должно происходить дальнейшее облегчение движения потока: выстраивание оптимального соотношения между функциями, выполняемыми собственными подразделениями, и работами/услугами, закупаемыми на стороне.

Automate (автоматизировать)

Внедрение ИКТ, программных комплексов, которые должны позволить кардинально упростить и перепроектировать существующие процессы и способствовать достижению ожидаемых результатов. При этом необходимо обратить особое внимание на автоматизацию сложных процессов: неопределенность приводит к большому количеству ошибок.

2. 5 .7. АУТСОРСИНГ

Аутсорсинг подразумевает привлечение административными органами специализированных компаний и организаций на договорной основе для выполнения определенных функций и задач при предоставлении государственных услуг.

В частности, метод аутсорсинга можно применять в ходе реализации мероприятий по реинжинирингу в целях снижения затрат административных органов, оптимизации их функциональной нагрузки и повышения качества государственных услуг. На сегоднящний день, при предоставлении некоторых государственных услуг, а также выполнении определенных функций административными органами привлечение внешних участников, в том числе, частного сектора, является одним из наиболее правильных решений по повышению эффективности их деятельности.

Вместе с тем, аутсорсинг имеет следующие основные приципы:

- такие стратегически важные функции и задачи, как принятие решений и контроль, планирование, не могут передаваться в аутсорсинг сторонним организациям;

- не во всех государственных услугах можно использовать аутсорсинг, так как с точки зрения безопасности в некоторых случаях аутсорсинг является не целесообразным;

- в большинстве случаев, аутсорсингу подлежат задачи и процессы, направленные на исполнение конкретных работ, т.е. аутсорсинг напрямую связан с исполнением ролей и обязанностей административных органов.

В условиях Узбекистана, в процессе проводимых реформ по приватизации государственной собственности и укрепления частной собственности, целесообразным является привлечение частных структур в процессы предоставления государственных услуг. Кроме того, Узбекистан имеет определенный опыт в данной сфере.

III. ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ РЕИНЖИНИРИНГА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ

3.1. КРИТЕРИИ НЕОБХОДИМОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ РЕИНЖИНИРИНГА

Необходимость проведения реинжиниринга административных процессов в первую очередь обуславливается неэффективностью существующих систем административных органов по предоставлению государственных услуг.

Основные критерии необходимости реинжиниринга обычно сами дают о себе знать, среди них можно выделить следующие критерии, хотя они не ограничиваются нижеследующими:

• Недовлетворенные сроки предоставления государственной услуги;

• Неудовлетворительное качество услуги;

• Чрезмерная плата за услуги;

• Большое количество и объем запрашиваемой информации;

• Чрезмерное количество рассматриваемых инстанций и посещаемых организаций;

• Сложность процессов согласований;

• Чрезмерно высокие ресурсные затраты предоставления услуги;

• Сложность процедур предоставления услуги;

• Постоянная необходимость в привлечении дополнительных кадровых ресурсов;

• Снижение эффективности деятельности административных органов;

• Наличие множества бюрократических барьеров;

• Наличие коррупционных факторов и среды;

• Отсутствие прозрачности в процессах и отчетности;

• Отсутствие механизмов/методов оценки;

• Наличие большого количества жалоб и возражений;

• Большое количество правонарушений в процессе предоставления услуги;

• Нерешенность системных проблем.

Следует отметить, что принятие решения по реинжинирингу должно исходить от высшего руководства. Менеджеры среднего звена в большинстве случаев будут препятствовать проведению реинжиниринга, так как не желают кардинальных перемен.

Реинжиниринг проводится последовательно в нескольких этапах:

1. На подготовительном этапе решаются организационные вопросы для проведения реинжиниринга, в том числе, составление рабочей группы, определение необходимости в проведении реинжиниринга, сбор первоначальной информации, распределение обязанностей, и т.д.

2. На слудующем этапе проводится визуализация или формирование образа будущей модели, разработка новой философии организации и внутренних процессов.

3. На третьем этапе – анализируется текущее состояние и составляется “ As is ” модель процессов.

4. На четвертом этапе – разрабатывается будущая, желаемая (“To be ”) модель административных процессов.

5. Наконец, последний этап – охватывает все действия по внедрению желаемой модели.

В методических рекомендациях, будут рассмотрены все этапы проведения реинжиниринга.

3.2. ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЙ ЭТАП

На первом этапе реинжиниринга административных процессов должны приниматься во внимание следующие организационные вопросы:

• Принятие нормативно-правового акта или внутреннего документа (приказ, распоряжение, т.д.);

• Утверждение рабочей группы и плана работы с установлением ответственности каждого члена рабочей группы;

• Сбор первичных документов по исследуемому объекту;

• Проведение функционального анализа (при необходимости).

Принятие нормативно-правового документа (постановление Кабинета Министров) или внутреннего приказа о проведении реинжиниринга необходимо для предотвращения противодействия со стороны специалистов или руководителей среднего звена в организации, где будут проводится мероприятия по реинжинирингу.

Данным документом также утверждается рабочая группа и план работы рабочей группы с установлением ответственности каждого члена, сроки выполнения, а также источники финансирования мероприятий по реинжинирингу.

Целесообразно определить рабочую группу в составе 20-30% представителей административного органа, где проводится реинжиниринг и 70-80% в составе внешних экспертов. Данная пропорция в рабочей группе с одной стороны будет препятствовать необоснованным затягиваниям, с другой стороны позволит изучить объективно мнения представителей административного органа. Включение в состав рабочих групп больше внешних специалистов позволяет беспристрастно изучать и выявлять проблемы. Данный подход был успешно использован в Республике Корея в проведении реинжиниринга многих государственных услуг.

В рабочую группу могут быть включены руководитель проекта, координатор проекта, эксперты, юристы, IT специалисты, экономисты, анлитики, инженеры, а также другие специалисты узкого профиля.

На подготовительном этапе осуществляется сбор первичных данных, в том числе, все нормативно-правовые акты, статистические и иные данные, касающиеся деятельности организации, а также анализируемых услуг. В качестве объекта реинжиниринга обычно выбираются государственные услуги административного органа, которые представляют наибольший интерес и пользу для населения и бизнеса. Вместе с тем, прежде чем, определить приоритетный набор услуг для проведения реинжиниринга можно провести функциональный анализ в административном органе. Функциональный анализ осуществляется вертикальным (анализ функций и задач в рамках одного ведомства), а также горизонтальным (анализ определенных функций и задач в нескольких административных органах) способами. Если вертикальный функциональный анализ позволяет оптимизировать процессы внутри одной организации, то горизонтальный функциональный анализ позволяет оптимизировать процессы нескольких организаций, тем самым устраняя дублирование функций и задач данных организаций.

Также существует системый (сопоставление “общих функций” в нескольких организациях) и комбинированный (применение отдельных или всех элементов вертикального, горизонтального или комбинированного видов) функциональный анализ.

В приложении приведены типовые формы для заполнения, которыми можно воспользоваться в процессе проведения функционального анализа (см. таблицы фукнционального анализа в приложении №2). Функциональный анализ может охватывать изучение внутренней и внешней среды.

По итогам функционального анализа можно определить приоритетные государственные услуги в качестве объекта реинжиниринга. На практике каждое министерство/ведомство имеет определенные виды услуг, которые наиболее востребованы, популярны, а в отдельных случаях труднодоступны в виду наличия специальных требований. При определении приоритетных государственных услуг в качестве объекта реинжиринга следует обращать внимание на востребованность данных услуг у пользователей, удовлетворенность качеством, полезность, трудности в получении и другие кретерии. В частности, на сегоднящний день, наиболее важными для населения являются государственные услуги в коммунальной сфере, пасортные и нотариальные услуги, кадастровые услуги и т.д. При этом, наиболее важными государственными услугами для субъектов предпринимательства являются услуги по получению различных разрешений и лицензий.

Рис. 8. Этапы реинжиниринга административных процессов

Рис. 9. Четыре стадии развития онлайн услуг